Das Übereinkommen des Europarats über Computerkriminalität vor dem Bundesverfassungsgericht

Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hat eine Ver­fas­sungs­beschw­erde gegen das Gesetz zu dem Übereinkom­men des Europarats vom 23.11.2001 über Com­put­erkrim­i­nal­ität vom 05.11.2008 nach achtjähriger Prü­fung als unzuläs­sig ver­wor­fen.

Das Übereinkommen des Europarats über Computerkriminalität vor dem Bundesverfassungsgericht

Gegen­stand der Ver­fas­sungs­beschw­erde ist das Zus­tim­mungs­ge­setz zum Übereinkom­men des Europarats vom 23.11.2001 über Com­put­erkrim­i­nal­ität vom 05.11.2008, soweit die Art. 25 bis 34 dieses Übereinkom­mens über die inter­na­tionale Recht­shil­fe betrof­fen sind.

Die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land unterze­ich­nete das Übereinkom­men über Com­put­erkrim­i­nal­ität (“CCC”) am 23.11.2001. Nach­dem der Bun­destag dem Übereinkom­men gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zuges­timmt hat­te, trat es am 1.07.2009 in Kraft.

Mit ihrer unmit­tel­bar gegen das Zus­tim­mungs­ge­setz gerichteten Ver­fas­sungs­beschw­erde wen­den sich die Beschw­erde­führer gegen das deutsche Zus­tim­mungs­ge­setz, soweit es sich auf die Vorschriften über die inter­na­tionale Recht­shil­fe aus Art. 25 bis 34 CCC bezieht. Sie rügen eine Ver­let­zung von Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 10, Art. 13, Art.19 Abs. 4, Art. 101, Art. 102 und Art. 104 GG.

Das Bun­desver­fas­sungs­gericht beurteilte die Ver­fas­sungs­beschw­erde nun als unzuläs­sig: Soweit sich die Beschw­erde­führer gegen die Zus­tim­mung zu Art. 25 bis 31, 33 und 34 CCC wen­den, sind sie von dem Zus­tim­mungs­ge­setz nicht unmit­tel­bar betrof­fen. Soweit sie die Zus­tim­mung zu Art. 32 CCC angreifen, scheit­ert die Zuläs­sigkeit der Ver­fas­sungs­beschw­erde daran, dass sie die Möglichkeit ein­er Grun­drechtsver­let­zung nicht hin­re­ichend sub­stan­ti­iert dargelegt haben.

Eine Ver­fas­sungs­beschw­erde gegen ein Gesetz ist nur zuläs­sig, wenn der Beschw­erde­führer durch die ange­grif­f­ene Norm selb­st, gegen­wär­tig und unmit­tel­bar in einem Grun­drecht betrof­fen ist. Ein­er unmit­tel­baren Betrof­fen­heit der Beschw­erde­führer durch das Zus­tim­mungs­ge­setz, soweit es sich auf die Art. 25 bis 31, 33 und 34 CCC bezieht, ste­ht ent­ge­gen, dass es sich bei den genan­nten Regelun­gen um völk­erver­tragsrechtliche Bes­tim­mungen han­delt, die inner­staatlich nicht unmit­tel­bar anwend­bar sind.

Das Zus­tim­mungs­ge­setz nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bewirkt zwar, dass der zugrunde liegende völk­er­rechtliche Ver­trag in der inner­staatlichen Recht­sor­d­nung Gel­tung erlangt. Diese inner­staatliche Gel­tung ist aber von der Frage der unmit­tel­baren Anwend­barkeit zu unter­schei­den. Die inner­staatliche Gel­tung eines Ver­trags hat eine Bindung der deutschen Staat­sor­gane an das Abkom­men zur Folge. So wird im Regelfall der Geset­zge­ber verpflichtet, den Ver­tragsin­halt inner­staatlich umzuset­zen. Zudem gebi­etet der ver­fas­sungsrechtliche Grund­satz der Völk­er­rechts­fre­undlichkeit, die nationalen Geset­ze nach Möglichkeit so auszule­gen, dass ein Kon­flikt mit völk­er­rechtlichen Verpflich­tun­gen der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land nicht entste­ht. Nur aus­nahm­sweise sind völk­er­rechtliche Verträge hinge­gen auch ohne weit­ere Umset­zungs­ge­set­zge­bung inner­staatlich unmit­tel­bar anwend­bar in dem Sinne, dass sie wie eine nationale Rechtsvorschrift unmit­tel­bar Rechtswirkun­gen ent­fal­ten. Ob dies der Fall ist, ist im Einzelfall durch Ausle­gung des völk­er­rechtlichen Ver­trags zu ermit­teln.

Durch das Zus­tim­mungs­ge­setz kön­nen nur solche völk­er­rechtlichen Ver­trags­bes­tim­mungen ohne weit­ere Umset­zungsak­te inner­staatlich unmit­tel­bar anwend­bares Recht wer­den, die alle Eigen­schaften besitzen, welche ein Gesetz nach inner­staatlichem Recht haben muss, um die Nor­madres­sat­en berechti­gen oder verpflicht­en zu kön­nen; die Ver­trags­bes­tim­mung muss nach Wort­laut, Zweck und Inhalt wie eine inner­staatliche Geset­zesvorschrift rechtliche Wirkun­gen auszulösen geeignet sein.

Gemessen daran sind die Recht­shil­fevorschriften in Art. 25 bis 31, 33 und 34 CCC inner­staatlich nicht unmit­tel­bar anwend­bar. Sie sind nicht selb­stvol­lziehend, son­dern enthal­ten lediglich völk­er­rechtliche Verpflich­tun­gen der Ver­tragsstaat­en.

Bere­its nach dem Wort­laut der genan­nten Vorschriften wer­den nur die Ver­tragsparteien und nicht die nach inner­staatlichem Recht zuständi­gen Behör­den adressiert. Zudem bes­timmt Art. 23 CCC, dass die Ver­tragsparteien untere­inan­der im Ein­klang mit dem Übereinkom­men im größt­möglichen Umfang zusam­me­nar­beit­en, “indem sie ein­schlägige völk­er­rechtliche Übereinkün­fte über die inter­na­tionale Zusam­me­nar­beit in Straf­sachen sowie Übereinkün­fte, die auf der Grund­lage ein­heitlich­er oder auf Gegen­seit­igkeit beruhen­der Rechtsvorschriften getrof­fen wur­den, und inner­staatliche Rechtsvorschriften […]” anwen­den, wohinge­gen eine unmit­tel­bare Anwen­dung der Vorschriften des Übereinkom­mens nicht genan­nt wird. Vielmehr bes­timmt Art. 25 Abs. 2 CCC, der die all­ge­meinen Grund­sätze der Recht­shil­fe regelt, dass jede Ver­tragspartei die “erforder­lichen geset­zge­berischen und anderen Maß­nah­men [trifft], um den in den Artikeln 27 bis 35 beze­ich­neten Verpflich­tun­gen nachzukom­men”. Die Ver­tragsparteien gehen mithin nach dem Wort­laut dieser Bes­tim­mung davon aus, dass es ein­er geset­zge­berischen Umset­zung der ver­traglichen Verpflich­tun­gen bedarf und diese nicht selb­stvol­lziehend sind.

Das Übereinkom­men gewährt den Ver­tragsparteien für die inner­staatliche Umset­zung einen gewis­sen Spiel­raum (vgl. nur Art. 25 Abs. 4 Satz 1 CCC: “Soweit in den Artikeln dieses Kapi­tels nicht aus­drück­lich etwas anderes vorge­se­hen ist, unter­liegt die Recht­shil­fe den im Recht der ersucht­en Ver­tragspartei oder in den anwend­baren Recht­shil­feverträ­gen vorge­se­henen Bedin­gun­gen […].”). Soweit die Art. 25 ff. CCC konkrete Verpflich­tun­gen enthal­ten, lässt sich hier­aus keine unmit­tel­bare Anwend­barkeit ableit­en, son­dern lediglich die Pflicht der Ver­tragsparteien, ihre inner­staatlichen Ver­fahren­sregelun­gen zu ändern, soweit diese den zwin­gen­den Vor­gaben des Übereinkom­mens nicht entsprechen.

Gegen die unmit­tel­bare Anwend­barkeit der Recht­shil­fevorschriften sprechen auch sys­tem­a­tis­che Erwä­gun­gen. Die Regelun­gen über die inter­na­tionale Zusam­me­nar­beit ste­hen in einem kor­re­spondieren­den Zusam­men­hang mit den Regelun­gen des Kapi­tels II des Übereinkom­mens über inner­staatlich zu tre­f­fende Maß­nah­men zum materiellen Strafrecht und zum Ver­fahren­srecht; ins­beson­dere beste­ht ein enger Zusam­men­hang mit den das Ver­fahren­srecht betr­e­f­fend­en Regelun­gen in Art. 16 ff. CCC. Auch diese Vorschriften sind ihrem Wort­laut nach auss­chließlich an die Ver­tragsparteien adressiert und verpflicht­en diese, die erforder­lichen geset­zge­berischen und anderen Maß­nah­men zur Umset­zung des Übereinkom­mens zu tre­f­fen.

Der Zweck des Übereinkom­mens spricht eben­falls gegen die Annahme ein­er unmit­tel­baren Anwend­barkeit. Dem Erläutern­den Bericht zum Übereinkom­men lässt sich ent­nehmen, dass die Schaf­fung eines neuen Recht­shil­fer­egimes abgelehnt wurde, da man es für prak­tik­abler hielt, auf beste­hende Recht­shil­fer­egelun­gen zurück­zu­greifen. Dies erlaube es den in der Recht­shil­fe täti­gen Per­so­n­en, die Übereinkün­fte und Vere­in­barun­gen zu nutzen, die ihnen am ver­trautesten seien. Nur in Bezug auf die Maß­nah­men nach Art. 29 bis 35 CCC sei jede Ver­tragspartei verpflichtet, entsprechende rechtliche Grund­la­gen zu schaf­fen, wenn diese nicht bere­its gegeben seien.

Schließlich sind die Art. 25 bis 31, 33 und 34 CCC auch nach ihrem Inhalt nicht geeignet, wie eine inner­staatliche Geset­zesvorschrift rechtliche Wirkun­gen auszulösen, da die einzel­nen Vorschriften einen unzure­ichen­den Bes­timmtheits­grad aufweisen. So regelt Art. 25 CCC lediglich all­ge­meine Grund­sätze der Recht­shil­fe. Art. 26 CCC ver­weist hin­sichtlich der Zuläs­sigkeit ein­er unaufge­forderten Infor­ma­tion­süber­mit­tlung auf das jew­eilige inner­staatliche Recht. Art. 27 und 28 CCC regeln keine konkreten Recht­shil­fe­maß­nah­men, son­dern betr­e­f­fen das von den Ver­tragsparteien zu beach­t­ende Ver­fahren bei Recht­shil­feer­suchen. Im Zusam­men­hang mit Art. 29 CCC (umge­hende Sicherung gespe­ichert­er Com­pu­t­er­dat­en) fehlt es an ein­er Regelung der Voraus­set­zun­gen, unter denen Com­pu­t­er­dat­en gespe­ichert wer­den dür­fen; vielmehr ver­weist Art. 29 Abs. 3 Satz 1 CCC insoweit auf das inner­staatliche Recht. Zwar verpflichtet Art. 16 CCC die Ver­tragsparteien, die erforder­lichen Maß­nah­men zu tre­f­fen, um eine umge­hende Daten­sicherung zu ermöglichen, über­lässt ihnen aber die konkrete Aus­gestal­tung. Gle­ich­es gilt für Art. 30 CCC (umge­hende Weit­er­gabe gesichert­er Verkehrs­dat­en), der auf Art. 29 CCC Bezug nimmt, sowie für Art. 31 CCC (Recht­shil­fe beim Zugriff auf gespe­icherte Com­pu­t­er­dat­en), Art. 33 CCC (Recht­shil­fe bei der Erhe­bung von Verkehrs­dat­en in Echtzeit) und Art. 34 CCC (Recht­shil­fe bei der Erhe­bung von Inhalts­dat­en in Echtzeit).

Mithin sind die Regelun­gen in Art. 25 bis 31, 33 und 34 CCC nicht selb­stvol­lziehend, son­dern enthal­ten lediglich völk­erver­tragsrechtliche Verpflich­tun­gen der Ver­tragsparteien. Dementsprechend kön­nen diese Vorschriften nicht als Rechts­grund­lage für Ein­griffe in Grun­drechte der Beschw­erde­führer dienen. Darauf, ob die vorhan­de­nen inner­staatlichen Vorschriften, wie die Bun­desregierung vorträgt, aus­re­ichen, um die völk­er­rechtlichen Verpflich­tun­gen aus dem Übereinkom­men zu erfüllen, und ob eine voll­ständi­ge Erfül­lung dieser Verpflich­tun­gen mit dem Grundge­setz vere­in­bar wäre, kommt es für die unmit­tel­bare Betrof­fen­heit der Beschw­erde­führer durch das Zus­tim­mungs­ge­setz nicht an.

Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Beschw­erde­führer kann eine Beschw­erde­befug­nis auch nicht daraus fol­gen, dass das inner­staatliche Recht nach Möglichkeit im Ein­klang mit den völk­er­rechtlichen Verpflich­tun­gen der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land auszule­gen ist. Da sich die Gren­zen der völk­er­rechts­fre­undlichen Ausle­gung aus der Ver­fas­sung ergeben, kann der Grund­satz der Völk­er­rechts­fre­undlichkeit keine ver­fas­sungswidrige, ins­beson­dere grun­drechtsver­let­zende Geset­ze­sausle­gung und ‑anwen­dung gebi­eten.

Soweit sich die Beschw­erde­führer gegen die Zus­tim­mung zu Art. 32 CCC wen­den, scheit­ert die Zuläs­sigkeit der Ver­fas­sungs­beschw­erde zwar nicht am Fehlen ein­er eige­nen, gegen­wär­ti­gen und unmit­tel­baren Betrof­fen­heit. Der Vor­trag der Beschw­erde­führer zur Möglichkeit ein­er Grun­drechtsver­let­zung genügt jedoch nicht den sich aus § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVer­fGG ergeben­den Sub­stan­ti­ierungsan­forderun­gen.

Die Voraus­set­zung der eige­nen und gegen­wär­ti­gen Betrof­fen­heit ist grund­sät­zlich erfüllt, wenn der Beschw­erde­führer dar­legt, dass er mit einiger Wahrschein­lichkeit durch die auf den ange­grif­f­e­nen Vorschriften beruhen­den Maß­nah­men in seinen Grun­drecht­en berührt wird. Unmit­tel­bare Betrof­fen­heit ist gegeben, wenn die ange­grif­f­e­nen Bes­tim­mungen, ohne eines weit­eren Vol­lzugsak­ts zu bedür­fen, die Rechtsstel­lung des Beschw­erde­führers verän­dern. Das ist auch dann anzunehmen, wenn dieser gegen einen denkbaren Vol­lzugsakt nicht oder nicht in zumut­bar­er Weise vorge­hen kann. Dies ist unter anderem der Fall, wenn die weit­eren Vol­lzugsak­te von aus­ländis­chen Behör­den vorgenom­men wer­den, gegen deren Maß­nah­men im Inland kein Rechtss­chutz gegeben ist.

Gemessen an diesen Maßstäben ist eine eigene, gegen­wär­tige und unmit­tel­bare Betrof­fen­heit der Beschw­erde­führer durch das Zus­tim­mungs­ge­setz, soweit es sich auf Art. 32 CCC bezieht, zu beja­hen.

Soweit die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land in Art. 32 CCC den anderen Ver­tragsparteien das Recht ein­räumt, auf Dat­en in ihrem Hoheits­ge­bi­et zuzu­greifen, ist eine inner­staatliche Umset­zung des Übereinkom­mens wed­er erforder­lich noch möglich. Mit der Zus­tim­mung zu Art. 32 CCC ist den anderen Ver­tragsparteien unter den dort normierten Voraus­set­zun­gen der unmit­tel­bare Zugriff auf im Inland befind­liche Dat­en ges­tat­tet. Unter Beru­fung auf diese Bes­tim­mung kön­nen sich Behör­den der anderen Ver­tragsparteien fol­glich ohne jede weit­ere Beteili­gung deutsch­er Stellen Zugang zu inländis­chen Dat­en ver­schaf­fen. Da etwaige Vol­lzugsak­te somit von aus­ländis­chen Stellen vorgenom­men wer­den, ist im Hin­blick auf Art. 32 CCC von ein­er unmit­tel­baren Betrof­fen­heit auszuge­hen. Darüber hin­aus ist eine unmit­tel­bare Betrof­fen­heit der Beschw­erde­führer deshalb gegeben, weil diese von Daten­er­he­bun­gen aus­ländis­ch­er Stellen auf der Grund­lage von Art. 32 CCC regelmäßig keine Ken­nt­nis erlan­gen und daher nicht dage­gen vorge­hen kön­nen.

Mit ihrem Vor­trag, sie nutzten Telekom­mu­nika­tion­snet­ze und ins­beson­dere das Inter­net inten­siv und liefen daher Gefahr, von Daten­er­he­bun­gen aus­ländis­ch­er Stellen betrof­fen zu sein, haben die Beschw­erde­führer auch aus­re­ichend deut­lich gemacht, durch Art. 32 CCC in Verbindung mit dem Zus­tim­mungs­ge­setz selb­st und gegen­wär­tig betrof­fen zu sein.

Die Ver­fas­sungs­beschw­erde ist hin­sichtlich der Zus­tim­mung zu Art. 32 CCC jedoch unzuläs­sig, weil die Beschw­erde­führer die Möglichkeit ein­er Grun­drechtsver­let­zung nicht hin­re­ichend sub­stan­ti­iert dargelegt haben.

In der Begrün­dung sein­er Ver­fas­sungs­beschw­erde (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVer­fGG) hat der Beschw­erde­führer darzule­gen, mit welchen ver­fas­sungsrechtlichen Anforderun­gen die ange­grif­f­ene Maß­nahme kol­li­diert. Dazu muss er aufzeigen, inwieweit diese die beze­ich­neten Grun­drechte ver­let­zen soll. Liegt zu den mit der Ver­fas­sungs­beschw­erde aufge­wor­fe­nen Ver­fas­sungs­fra­gen bere­its Recht­sprechung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts vor, so ist der behauptete Grun­drechtsver­stoß in Auseinan­der­set­zung mit den darin entwick­el­ten Maßstäben zu begrün­den.

Diesen Anforderun­gen wird der Vor­trag der Beschw­erde­führer sowohl im Hin­blick auf die Regelung in Art. 32 Buch­stabe a CCC als auch hin­sichtlich der Vorschrift des Art. 32 Buch­stabe b CCC nicht gerecht.

Da die Regelung in Art. 32 Buch­stabe a CCC auss­chließlich öffentlich zugängliche Dat­en zum Gegen­stand hat, bet­rifft sie ins­beson­dere nicht das Fer­n­meldege­heim­nis (Art. 10 GG) oder die Unver­let­zlichkeit der Woh­nung (Art. 13 GG), son­dern berührt allen­falls das Recht auf infor­ma­tionelle Selb­st­bes­tim­mung. Dieses durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Recht umfasst den Schutz des Einzel­nen gegen unbe­gren­zte Erhe­bung, Spe­icherung, Ver­wen­dung und Weit­er­gabe sein­er per­sön­lichen Dat­en. Es gewährleis­tet insoweit die Befug­nis des Einzel­nen, grund­sät­zlich selb­st über die Preis­gabe und Ver­wen­dung sein­er per­sön­lichen Dat­en zu bes­tim­men.

Die Ken­nt­nis­nahme öffentlich zugänglich­er Infor­ma­tio­nen ist dem Staat jedoch nach der Recht­sprechung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts grund­sät­zlich nicht ver­wehrt. Der Staat darf von jed­er­mann zugänglichen Infor­ma­tion­squellen unter densel­ben Bedin­gun­gen wie jed­er Dritte Gebrauch machen. Das gilt auch dann, wenn auf diese Weise im Einzelfall per­so­n­en­be­zo­gene Infor­ma­tio­nen erhoben wer­den. Daher liegt kein Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tionelle Selb­st­bes­tim­mung vor, wenn eine staatliche Stelle im Inter­net ver­füg­bare Kom­mu­nika­tion­sin­halte erhebt, die sich an jed­er­mann oder zumin­d­est an einen nicht weit­er abge­gren­zten Per­so­n­enkreis richt­en. So liegt es etwa, wenn die Behörde eine all­ge­mein zugängliche Web­seite im World Wide Web aufruft, eine jedem Inter­essierten offen ste­hende Mail­ingliste abon­niert oder einen offe­nen Chat beobachtet. Ein Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tionelle Selb­st­bes­tim­mung kommt erst in Betra­cht, wenn Infor­ma­tio­nen, die durch die Sich­tung all­ge­mein zugänglich­er Inhalte gewon­nen wur­den, gezielt zusam­menge­tra­gen, gespe­ichert und gegebe­nen­falls unter Hinzuziehung weit­er­er Dat­en aus­gew­ertet wer­den und dadurch einen zusät­zlichen Aus­sagew­ert erhal­ten, aus dem sich die für das Grun­drecht auf infor­ma­tionelle Selb­st­bes­tim­mung spez­i­fis­che Gefahren­lage für die Per­sön­lichkeit des Betrof­fe­nen ergibt.

Diese Recht­sprechung erfordert im Hin­blick auf Art. 32 Buch­stabe a CCC eine Dif­feren­zierung zwis­chen dem durch die Vorschrift allein erlaubten Zugriff (access) auf öffentlich zugängliche Com­pu­t­er­dat­en und deren weit­er­er Ver­ar­beitung durch gezieltes Zusam­men­tra­gen, Spe­ich­ern und Auswerten im Zusam­men­hang mit anderen Dat­en. Dazu enthält die Begrün­dung der Ver­fas­sungs­beschw­erde keine aus­re­ichen­den Dar­legun­gen. Ins­beson­dere berück­sichti­gen die Beschw­erde­führer nicht, dass eine staatliche Ken­nt­nis­nahme von öffentlich zugänglichen Dat­en für sich genom­men keinen Grun­drecht­se­in­griff bedeutet. Wenn aber das Gebrauch­machen von ein­er Infor­ma­tion­squelle durch inländis­che Behör­den grund­sät­zlich nicht in das Recht auf infor­ma­tionelle Selb­st­bes­tim­mung ein­greift, hätte es näher­er Aus­führun­gen dazu bedurft, warum die Ges­tat­tung der­sel­ben Maß­nahme durch aus­ländis­che Stellen einen Grun­drecht­se­in­griff darstellen soll. Dies hat auch Kon­se­quen­zen für die Beurteilung ein­er – hypo­thetis­chen und let­ztlich speku­la­tiv­en – Weit­er­gabe von Dat­en oder ein­er Zweck­än­derung durch aus­ländis­che Behör­den. Hier­für dürften keine stren­geren Maßstäbe gel­ten als für die Daten­er­he­bung (Kri­teri­um der hypo­thetis­chen Neuer­he­bung). Der vor­liegende Fall unter­schei­det sich von ein­er aktiv­en Über­mit­tlung von per­so­n­en­be­zo­ge­nen Dat­en an öffentliche Stellen ander­er Staat­en, bei der schon die Über­mit­tlung als solche einen Ein­griff darstellt, der an den Grun­drecht­en zu messen ist, in die bei der Daten­er­he­bung einge­grif­f­en wurde.

Ein Zugriff aus­ländis­ch­er Staat­en auf im Inland gespe­icherte Com­pu­t­er­dat­en führt zwar dazu, dass die Gewährleis­tun­gen des Grundge­set­zes für die weit­ere Ver­wen­dung der Dat­en im Aus­land, ins­beson­dere für ihre Spe­icherung und gezielte Auswer­tung und Zusam­men­führung mit weit­eren Dat­en, nicht mehr als solche zur Anwen­dung gebracht wer­den kön­nen und stattdessen die im Aus­land gel­tenden Stan­dards Anwen­dung find­en. Das ste­ht der Ermäch­ti­gung zum Zugriff auf öffentlich zugängliche Dat­en jedoch nicht grund­sät­zlich ent­ge­gen. Das Grundge­setz bindet die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land mit der Präam­bel, Art. 1 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2, Art. 23 bis Art. 26 und Art. 59 Abs. 2 GG in die inter­na­tionale Gemein­schaft ein und hat die deutsche öffentliche Gewalt pro­gram­ma­tisch auf inter­na­tionale Zusam­me­nar­beit aus­gerichtet. Hierzu gehört ein Umgang mit anderen Staat­en auch dann, wenn deren Recht­sor­d­nun­gen und ‑anschau­un­gen nicht voll­ständig mit den deutschen inner­staatlichen Auf­fas­sun­gen übere­in­stim­men. Die wech­sel­seit­ige Befug­nis zum Zugriff auf in dem jew­eils anderen Ver­tragsstaat gespe­icherte, öffentlich zugängliche Dat­en zielt ger­ade darauf, die für eine wirk­same Bekämp­fung der Com­put­erkrim­i­nal­ität von den Ver­tragspart­nern des CCC als uner­lässlich ange­se­hene inter­na­tionale Zusam­me­nar­beit im gegen­seit­i­gen Inter­esse zu ver­stärken und zu verbessern (vgl. Präam­bel zum CCC).

Da die aus­ländis­che Staats­ge­walt nur ihren eige­nen rechtlichen Bindun­gen unter­wor­fen ist, hat der deutsche Geset­zge­ber allerd­ings im Falle der Über­mit­tlung von per­so­n­en­be­zo­ge­nen Dat­en an aus­ländis­che Behör­den dafür Sorge zu tra­gen, dass die grundge­set­zlichen Gren­zen der Daten­er­he­bung und ‑ver­ar­beitung dadurch nicht in ihrer Sub­stanz unter­laufen wer­den und dass ins­beson­dere ele­mentare rechtsstaatliche Grund­sätze nicht ver­let­zt wer­den. Keines­falls darf der Staat seine Hand zu Ver­let­zun­gen der Men­schen­würde reichen. Die Über­mit­tlung solch­er Dat­en an das Aus­land set­zt daher eine Vergewis­serung über einen rechtsstaatlichen Umgang mit diesen Dat­en im Empfänger­land voraus.

Ob das­selbe im Grund­satz auch bei der völk­er­rechtlichen Ermäch­ti­gung ander­er Staat­en zu einem Zugriff auf im Inland gespe­icherte, öffentlich zugängliche Com­pu­t­er­dat­en gilt, bedarf geson­dert­er Prü­fung. In diesem Rah­men stellt sich unter anderem die Frage, ob es ein­er völk­erver­traglichen Ermäch­ti­gung zu einem – für sich genom­men keinen Grun­drecht­se­in­griff bedeu­ten­den – Zugriff auf solche Dat­en über­haupt bedarf und der Zus­tim­mungs­ge­set­zge­ber deshalb durch deren Ver­sa­gung gegenüber allen oder einzel­nen Ver­tragspart­nern mit­tel­bar die Grun­drechte der Betrof­fe­nen auch gegenüber der weit­eren Ver­ar­beitung der Dat­en im Aus­land schützen kann. Eine explizite völk­erver­tragliche Ges­tat­tung wäre nicht erforder­lich, wenn es sich bei Art. 32 Buch­stabe a CCC um die Kod­i­fizierung von gel­ten­dem Völk­erge­wohn­heit­srecht han­delte. Wenn die Erhe­bung öffentlich zugänglich­er Dat­en durch aus­ländis­che Behör­den auch ohne völk­erver­tragliche Ges­tat­tung zumin­d­est völk­er­rechtlich zuläs­sig wäre, müsste jeden­falls erörtert wer­den, welche Mit­tel der deutschen Staats­ge­walt zum Schutz der Grun­drechte vor dem Zugriff und der damit ermöglicht­en weit­eren Ver­ar­beitung der im Inland gespe­icherten Dat­en durch aus­ländis­che Behör­den über­haupt zur Ver­fü­gung ste­hen und welche Kon­se­quen­zen dies für die Möglichkeit ein­er Grun­drechts­beein­träch­ti­gung durch das Zus­tim­mungs­ge­setz hätte.

Mit all diesen Fra­gen set­zen sich die Beschw­erde­führer nicht ansatzweise auseinan­der. Sie beschränken sich auf den undif­feren­zierten – durch eine oberg­erichtliche Entschei­dung zu Durch­suchungs­maß­nah­men aus­ländis­ch­er Beamter im Inland unter­legten – Hin­weis, das Völk­er­recht weise allein dem Bele­gen­heitsstaat das Recht zum hoheitlichen Zugriff auf Gegen­stände und Dat­en zu, die sich auf seinem Ter­ri­to­ri­um befän­den; die Grun­drechte ver­böten es, unkon­trol­lierte aus­ländis­che Hoheit­shand­lun­gen in Deutsch­land zu dulden. Diesen Schutz habe der Geset­zge­ber den Grun­drecht­strägern durch das Abkom­men genom­men, ohne sicherzustellen, dass Zugriffe im Wege des Art. 32 CCC nur im Rah­men der Ver­hält­nis­mäßigkeit erfol­gten. Das reicht zur sub­stan­ti­ierten Dar­legung der Möglichkeit ein­er Grun­drechtsver­let­zung auch und ger­ade durch die Ermäch­ti­gung zum Zugriff auf öffentlich zugängliche Com­pu­t­er­dat­en gemäß Art. 32 Buch­stabe a CCC nicht aus.

Auch mit Blick auf Art. 32 Buch­stabe b CCC haben die Beschw­erde­führer die konkrete Möglichkeit ein­er Grun­drechtsver­let­zung nicht hin­re­ichend sub­stan­ti­iert aufgezeigt. Sie leg­en nicht dar, dass und in welchem Umfang Art. 32 Buch­stabe b CCC Grun­drecht­se­in­griffe durch aus­ländis­che Behör­den ermöglicht. Der Vor­trag, dass inter­na­tion­al tätige Unternehmen gebeten wer­den kön­nten, im Inland gespe­icherte Dat­en her­auszugeben, genügt den Anforderun­gen an eine sub­stan­ti­ierte Begrün­dung insoweit nicht.

Die Beschw­erde­führer tra­gen dem Umstand nicht hin­re­ichend Rech­nung, dass die Anwen­dung von Art. 32 Buch­stabe b CCC eine “recht­mäßige und frei­willige Zus­tim­mung der Per­son” voraus­set­zt, die zur Daten­weit­er­gabe “recht­mäßig befugt” ist. Die Ver­fas­sungs­beschw­erde lässt eine Auseinan­der­set­zung mit der Frage ver­mis­sen, ob die Zus­tim­mung im Sinne des Art. 32 Buch­stabe b CCC stets vom Betrof­fe­nen erk­lärt wer­den muss oder unter Umstän­den auch von ein­er anderen Stelle erk­lärt wer­den kann, die per­so­n­en­be­zo­gene Dat­en des Betrof­fe­nen erhoben oder ver­ar­beit­et hat. Zwar erscheint es denkbar, dass nach dem Recht ander­er Ver­tragsparteien eine Zus­tim­mungs­befug­nis bei Per­so­n­en angenom­men wird, die nach deutschem Recht nicht dis­po­si­tions­befugt wären, zumal das Übereinkom­men offen­lässt, nach welchem Recht die Zus­tim­mungs­befug­nis zu beurteilen ist. Insofern ist jedoch zu berück­sichti­gen, dass – solange und soweit die Ausle­gung von völk­er­rechtlichen Verträ­gen durch die Ver­tragsstaat­en offen ist – bei der Prü­fung der Ver­fas­sungsmäßigkeit unter den ver­schiede­nen in Betra­cht kom­menden Ausle­gungsmöglichkeit­en der­jeni­gen der Vorzug gegeben wer­den muss, bei der der Ver­trag vor dem Grundge­setz beste­hen kann. Auch hierzu ver­hal­ten sich die Beschw­erde­führer nicht.

Darüber hin­aus ist zu beacht­en, dass Art. 32 CCC lediglich die völk­er­rechtliche Zuläs­sigkeit des Daten­zu­griffs regelt. Die Vorschrift legit­imiert auss­chließlich den mit der Datenüber­tra­gung ver­bun­de­nen Ein­griff in die ter­ri­to­ri­ale Sou­veränität des Staates, in dem die Dat­en gespe­ichert sind. Die inner­staatlichen Vorschriften, an denen die Datenüber­mit­tlung zu messen ist, nach denen also zu entschei­den ist, ob die Zus­tim­mung zu der Über­mit­tlung recht­mäßig durch eine dazu befugte Per­son erteilt wor­den ist, wer­den von dem Übereinkom­men nicht berührt. Art. 32 Buch­stabe b CCC bet­rifft allein das Ver­hält­nis zwis­chen den Ver­tragsparteien und regelt nicht, unter welchen Voraus­set­zun­gen Dat­en weit­ergegeben oder zum Zugriff freigegeben wer­den dür­fen. Ins­beson­dere ent­bindet Art. 32 Buch­stabe b CCC Telekom­mu­nika­tions­di­en­stean­bi­eter und andere Unternehmen nicht von der Beach­tung der Vorschriften des Telekom­mu­nika­tion­s­ge­set­zes, des Teleme­di­enge­set­zes und des Bun­des­daten­schutzge­set­zes sowie son­stiger Daten­schutzvorschriften. Vor diesem Hin­ter­grund hät­ten sich die Beschw­erde­führer zumin­d­est mit der Frage auseinan­der­set­zen müssen, ob die Regelun­gen des deutschen Daten­schutzrechts genü­gen, um den Schutz per­so­n­en­be­zo­gen­er, im Inland gespe­ichert­er Dat­en bei Anfra­gen aus­ländis­ch­er Behör­den in aus­re­ichen­dem Maße zu gewährleis­ten.

Der Richter am Bun­desver­fas­sungs­gericht Huber hat der Entschei­dung eine abwe­ichende Mei­n­ung hinzuge­fügt. Soweit das Bun­desver­fas­sungs­gericht die Ver­fas­sungs­beschw­erde gegen das Zus­tim­mungs­ge­setz zur Con­ven­tion on Cyber­crime auch insoweit für nicht aus­re­ichend sub­stan­ti­iert hält, als es sich auf Art. 32 Buch­stabe a CCC bezieht, ver­mag er dem nicht zu fol­gen. Die Ver­fas­sungs­beschw­erde erweist sich, im Gegen­teil, in diesem Punkt sein­er Ansicht nach als zuläs­sig und begrün­det.

Bun­desver­fas­sungs­gericht, Beschluss vom 21. Juni 2016 – 2 BvR 637/09

Das Übereinkommen des Europarats über Computerkriminalität vor dem Bundesverfassungsgericht