Der Glücksspielstaatsvertrag gilt seit 1. Januar 2012 in Baden-Württemberg als Landesrecht fort. Das Internet(werbe)verbot genügt derzeit trotz der Regelungen im schleswig-holsteinischen GlücksspielG den Anforderungen an das Kohärenzgebot.
Rechtsgrundlage für die Untersagungsverfügung ist damit § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 11.12.2007 (GlüStV), der gemäß der Bekanntmachung des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 19. Dezember 2011 seit 1. Januar 2012 als Landesrecht fort gilt. Die von der Klägerin hiergegen angemeldeten Zweifel, die sie mit einem Verstoß gegen das Demokratie- und das Rechtsstaatsprinzip sowie den Bestimmtheitsgrundsatz begründet, vermag die Kammer nicht nachzuvollziehen. Die Klägerin geht insoweit nämlich von dem unzutreffenden Ansatz aus, der baden-württembergische Landesgesetzgeber habe den Staatsvertrag geändert, indem er dessen Fortgeltung entgegen § 28 Abs. 1 Satz 1 GlüStV beschlossen habe. Indes galt der GlüStV bislang ebenfalls (nur) als Landesrecht, nachdem der baden-württembergische Landtag diesen gemäß Art. 50 Satz 2 LVerf durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland in Landesrecht transformiert hatte. Dessen Fortgeltung konnte der zuständige Gesetzgeber ohne Verstoß gegen das Rechtsstaats- oder Demokratieprinzip durch Art. 1 des Änderungsgesetzes vom 29. November 2011 anordnen, indem er § 3 Abs. 3 des Gesetzes vom 11. Dezember 2007 dahingehend modifizierte, dass der Staatsvertrag, sollte er nach seinem § 28 Abs. 1 Satz 1 mit Ablauf des 31. Dezember 2011 außer Kraft treten, als Landesrecht fort gilt und dies im Gesetzblatt bekannt zu machen sei. Dies entsprach auch dem eindeutigen gesetzgeberischen Willen, wie er sich aus den Gesetzgebungsmaterialien ergibt. Nachdem der GlüStV mit Ablauf des 31. Dezember 2011 außer Kraft getreten war, bedeutete dies auch kein „Ausscheren“ des Landes Baden-Württemberg aus einem gültigen Staatsvertrag oder gar einen Verstoß gegen den Grundsatz des pacta sunt servanda. Dafür, dass das Gesetzgebungsverfahren formell nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei, wie die Klägerin ohne nähere Darlegung rügt, bestehen keine Anhaltspunkte. Es verstößt schließlich nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und das Gebot der Normenklarheit, dass die zeitliche Befristung in § 28 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nicht ausdrücklich von der Fortgeltung des GlüStV als Landesrecht ausgenommen wurde. Da § 28 GlüStV seit dem 1. Januar 2012 keinen Anwendungsbereich mehr hat, ergibt sich durch einfache Auslegung, dass ihm im Rahmen der Weitergeltungsanordnung keine Wirkung zukommen kann. Im Übrigen würde nach dem Grundsatz lex posterior derogat legi priori eine etwaige Fortwirkung des in Landesrecht transformierten § 28 GlüStV durch das Änderungsgesetz vom 29. November 2011 ausgeschlossen.
Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die zur Erfüllung der Aufgaben der Glücksspielaufsicht erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen; sie kann insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.
Die Verfügung ist formellrechtlich nicht zu beanstanden.
Das Regierungspräsidium Karlsruhe ist gemäß § 16 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) die für die Durchführung des Glücksspielstaatsvertrags in Baden-Württemberg zuständige Behörde. Die Regelungskompetenz des Regierungspräsidiums bezieht sich – wie es aus dem Tenor der streitgegenständlichen Verfügung hervorgeht – lediglich auf das Land Baden-Württemberg, so dass die Verfügung keine Geltung für die von der Klägerin außerhalb Baden-Württembergs veranstalteten Glücksspiele und die außerhalb betriebene Werbung beansprucht. Dass die Klägerin ihren Sitz in Malta hat, ändert an der Zuständigkeit der baden-württembergischen Behörde nichts. Nach § 3 Abs. 4 GlüStV wird Glücksspiel dort veranstaltet, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Werbung findet dort statt, wo für den Verbraucher die Möglichkeit der Wahrnehmung besteht. Dies sind im Falle des Internets nicht nur der Ort der Niederlassung des Veranstalters bzw. des Werbenden, sondern auch die Orte, an denen der Internetnutzer die betreffende Internetseite aufrufen kann. Maßgeblich ist nicht nur der Ort der Störungshandlung, sondern auch derjenige, an dem sich die polizeiliche Gefahr auswirkt bzw. die polizeilich geschützten Interessen gefährdet oder verletzt werden. Ob darüber hinaus ein weitergehender Anknüpfungspunkt dahingehend zu fordern ist, dass die Klägerin ihr Angebot zielgerichtet auf den baden-württembergischen Markt ausrichtet, kann offen bleiben. Denn der Internetauftritt der Klägerin lässt keine Zweifel daran, dass dieser sich bestimmungsgemäß auch an Spieler der gesamten Bundesrepublik Deutschland und damit auch Baden-Württembergs wendet. Dies geht nicht zuletzt aus der auf … einsehbaren Firmengeschichte der Klägerin hervor, in der für Juni 2003 explizit aufgeführt wird „Angebot in Dänemark und Deutschland“. Der Beklagte ist zum Erlass der Untersagungsverfügung zuständig, weil sich die polizeiliche Gefahr in Baden-Württemberg realisiert.
Auch völkerrechtliche Aspekte kann die Klägerin nicht mit Erfolg geltend machen. Abgesehen davon, dass das Gericht die völkerrechtlichen Bedenken der Klägerin im Hinblick auf das Territorialitätsprinzip nicht teilt, ist es als ausgeschlossen anzusehen, dass sich ein Einzelner überhaupt auf einen Verstoß gegen Völkerrecht berufen kann. Das Völkerrecht beschränkt sich im Grundsatz auf das Verhältnis zwischen souveränen Staaten. Zwar sind die allgemeinen Regeln des Völkerrechts nach Art. 25 Satz 2 GG Bestandteil des Bundesrechts und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes. Jedoch kann letzteres nur angenommen werden, wenn die völkerrechtliche Vorschrift die Begründung subjektiver Rechte des Bürgers vorsieht. Dies ist bei dem Erfordernis der Zustimmung eines Staates, auf dessen Staatsgebiet Hoheitsakte vorgenommen werden sollen, nicht der Fall. Es handelt sich hierbei um eine ausschließlich staatsgerichtete, dem Schutz der Souveränität als solcher dienende Norm, die Individualrechte nicht zu begründen vermag.
Weitere formelle Bedenken an der Wirksamkeit der Verfügung bestehen nicht.
Insbesondere genügte nach § 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG die Bekanntgabe des Verwaltungsaktes, um diesen gegenüber der Klägerin wirksam werden zu lassen. Einer förmlichen Zustellung der Verfügung bedurfte es nicht. Nach § 41 Abs. 1 LVwVfG ist ein Verwaltungsakt demjenigen bekannt zu geben, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird. Diese Vorschrift ist nach ihrem Wortlaut offen und beschränkt sich nicht auf eine Bekanntgabe im Inland. Lediglich in § 41 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG wird die Bekanntgabefiktion mit dem dritten Tag nach der Aufgabe zur Post auf das Inland beschränkt. Dass eine Bekanntgabe auch im Ausland möglich ist, ergibt sich schon aus § 41 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG, wo es heißt, dass ein Verwaltungsakt, der im Inland oder in das Ausland elektronisch übermittelt wird, am dritten Tag nach der Absendung als bekannt gegeben gilt. Der Klägerin ist der streitgegenständliche Bescheid mittels Einschreiben/Rückschein zugesandt worden und ihr tatsächlich zugegangen, was sie auch nicht in Abrede stellt. Er ist ihr damit wirksam bekannt gegeben worden. Eine andere hier nicht zu klärende Rechtsfrage ist es, inwieweit die Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes durch förmliche Zustellung (§ 41 Abs. 5 LVwVfG) im Ausland zulässig wäre. Eine solche hat hier nämlich nicht stattgefunden. Wie sich aus § 33 Abs. 1 Satz 2 und 3 PostG ergibt, erfolgen Briefzustelldienstleitungen nur dann hoheitlich, wenn nach den Vorschriften der Prozessordnungen und der Gesetze, die die Verwaltungszustellung regeln, förmlich zugestellt wird. Zugestellt wird nach § 1 Abs. 2 LVwZG, soweit dies durch Rechtsvorschrift oder behördliche Anordnung bestimmt ist. Eine Zustellung ist im vorliegenden Fall, wie oben dargelegt, gesetzlich nicht bestimmt und wurde vom Beklagten auch nicht angeordnet, wie sich aus den Ausführungen unter Ziffer VI. der streitgegenständlichen Verfügung vom 18.01.2010 ergibt. Darüber hinaus könnte sich die Klägerin auf völkerrechtliche, ausschließlich staatsgerichtete und dem Schutz der Souveränität dienende Vorschriften nicht berufen.
Einer Notifizierung der als Landesrecht fortgeltenden Regelungen des Staatsvertrags bedurfte es nicht. Gemäß Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.06.1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften haben die Mitgliedstaaten jeden Entwurf einer technischen Vorschrift unverzüglich der Europäischen Kommission zu übermitteln. Zweck der Notifizierung ist es, durch eine vorbeugende Kontrolle der Kommission den freien Warenverkehr im Binnenmarkt zu schützen. Ein Verstoß gegen die Mitteilungspflicht führt zur Unanwendbarkeit der betreffenden technischen Vorschriften, so dass sie Einzelnen nicht entgegengehalten werden können. Dabei ist nicht entscheidungserheblich, ob das Internetverbot und das Internetwerbeverbot des § 4 Abs. 4 und des § 5 Abs. 3 GlüStV technische Vorschriften im Sinne der Richtlinie und diese daher notifizierungsbedürftig sind. Denn jedenfalls wurden die Verpflichtungen aus der Informationsrichtlinie erfüllt. Der GlüStV ist der Kommission am 21.12.2006 notifiziert worden. Die Notifizierung führte zwar zu Beanstandungen durch die Europäische Kommission. Diese machten jedoch lediglich die Einhaltung der Standstill-Verpflichtungen des Art. 9 der Informationsrichtlinie erforderlich. Auf die Frage, ob darüber hinaus gegenüber der Bundesrepublik Deutschland wegen der Nichtumsetzung der Beanstandungen der Europäischen Kommission im Glücksspielstaatsvertrag ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden kann, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Die Stillhalteverpflichtung gemäß Art. 9 Abs. 2 Spiegelstrich 3 der Informationsrichtlinie für Vorschriften betreffend Dienste wurde eingehalten. Gemäß Art. 9 Abs. 2 der Informationsrichtlinie durfte Deutschland das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV damit jedenfalls ab 21.06.2007 in Kraft setzen. Die am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags wurden also nicht vor Ablauf von vier Monaten nach Eingang der Notifizierung bei der Europäischen Kommission am 21.12.2006 beschlossen. Soweit Baden-Württemberg durch das Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland diesen in Landesrecht transformiert und dessen Fortgeltung durch Art. 1 des Änderungsgesetzes vom 29. November 2011, GBl. S. 533)) angeordnet hat, folgt daraus kein über den GlüStV hinausgehender notifizierungspflichtiger Inhalt der Transformationsgesetze. Zwar können Verschärfungen des Entwurfs einer technischen Vorschrift nach Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 3 der Informationsrichtlinie eine erneute Notifizierungspflicht auslösen. Das Transformationsgesetz und dessen Änderung enthalten aber keine Verschärfung des ohnehin bereits umfassenden und von den Marktteilnehmern zu beachtenden Internetverbots gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV.
Die Verfügung ist auch materiell rechtmäßig.
Die in Nr. 1 des angefochtenen Bescheids ausgesprochene Untersagung jeglicher Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel sowie der Werbung hierfür findet ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die zur Erfüllung der Aufgaben der Glücksspielaufsicht erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen; sie kann insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser wirksamen Rechtsgrundlage liegen vor.
Bei den von der Klägerin dargebotenen Sport- und Finanzwetten, Poker- und Casinospielen, Online-Bingo und Online-Rubbellosen handelt es sich um öffentliches Glücksspiel (vgl. § 3 Abs. 1 GlüStV). Entgegen der Ansicht der Klägerin ist auch Poker als Glücksspiel zu qualifizieren. Glücksspiel liegt nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Jedenfalls bei der von der Klägerin u.a. angebotenen Pokervariante “Texas Hold’em” hängt die Entscheidung über den Gewinn bei einem Durchschnittsspieler überwiegend vom Zufall ab. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass sich ein überdurchschnittlich befähigter und erfahrener Spieler im Einzelfall durch geschicktes Taktieren in gewissem Umfang Vorteile gegenüber seinen Mitspielern verschaffen kann. Das ändert aber nichts daran, dass der Erfolg beim Spiel dieser Pokervariante maßgeblich (d.h. überwiegend) von der Qualität der erst nach mehreren Geldeinsatz- und Austeilungsrunden zufällig erhaltenen oder aufgedeckten Karten abhängt.
Auch bei den angebotenen 50-Cent-Spielen handelt es sich um Glücksspiel.Insbesondere fehlt es nicht an dem Erfordernis, dass der Einsatz nicht ganz unerheblich ist. Dies mag auf ein einzelnes dieser Spiele zutreffen. Es kann für die Beurteilung der Glücksspieleigenschaft aber nicht davon ausgegangen werden, dass ein Spieler sich auf ein einzelnes Spiel beschränkt. Vielmehr liegt den Regulierungen des Glücksspielrechts die empirisch gestützte Einschätzung zugrunde, dass ein Spielteilnehmer typischerweise gerade nicht geringfügige Verluste hinnimmt und daraus die Lehre zieht, das Spiel zu beenden, sondern sich erhofft, durch eine Fortsetzung des Spiels den Verlust nicht nur wieder auszugleichen, sondern darüber hinaus dann endlich auch den von Anfang an erhofften Gewinn zu erzielen. Nichts anderes ergibt sich aus der wettbewerbsrechtlichen Rechtsprechung des BGH. Auch dort werden 50-Cent-Spiele als Glücksspiel angesehen. Soweit der BGH davon ausgeht, bei Gewinnspielen im Sinne des § 8a RStV handle es sich nicht um solche nach dem GlüStV und die dortigen Teilnahmeentgelte von höchstens 0,50 EUR seien glücksspielrechtlich unerheblich, trifft er keine Aussage dazu, ob es sich bei derartigen im Internet angebotenen Spielen um Glücksspiel handelt. Diese Aussage zur glücksspielrechtlichen Relevanz betrifft nämlich nur die Frage, ob durch die Zulassung von Gewinnspielen im Sinne des § 8a RStV auch in Internetportalen mit redaktionellem Inhalt die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrags beeinträchtigt werden, was der BGH indes verneint.
Das von der Klägerin veranstaltete Glücksspiel ist auch öffentlich. Nach § 3 Abs. 2 GlüStV liegt öffentliches Glücksspiel unter anderem vor, wenn für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis eine Teilnahmemöglichkeit besteht. Unter Zugrundelegung dieser Definition bestehen keine Zweifel daran, dass das von der Klägerin veranstaltete Glücksspiel öffentlich ist. Über das Internet ist das Glücksspielangebot einem enorm großen, nicht geschlossenen Personenkreis zugänglich.
Das Glücksspiel ist unerlaubt, weil der Klägerin die hierfür erforderliche Erlaubnis für Baden-Württemberg, wie sie § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV voraussetzt, fehlt.
Es ist in der Rechtsprechung geklärt, dass der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV, wonach öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des Landes veranstaltet und vermittelt werden dürfen, unabhängig von der Wirksamkeit des staatlichen Glücksspielmonopols Anwendung findet.
Der Umstand, dass die Klägerin über maltesische Glücksspiellizenzen verfügt, vermag nichts daran zu ändern, dass die Klägerin in Baden-Württemberg unerlaubtes Glücksspiel veranstaltet. Eine Geltung ausländischer Konzessionen in Deutschland lässt sich insbesondere nicht aus Unionsrecht ableiten. Da die Mitgliedstaaten der Europäischen Union im Glücksspielbereich unabhängig vom jeweiligen Schutzniveau nicht dazu verpflichtet sind, Genehmigungen gegenseitig anzuerkennen, sind sie berechtigt, die Beantragung einer nationalen Erlaubnis auch dann zu fordern, wenn der Leistungsanbieter bereits über eine Konzession eines anderen Mitgliedstaates verfügt.
Unabhängig davon, ob der Klägerin allein der formelle Umstand entgegengehalten werden kann, dass sie nicht über die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis zur Veranstaltung bzw. Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel verfügt, ist die Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel im Internet jedenfalls materiell illegal und dürfte der Klägerin eine Erlaubnis nach Maßgabe des § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV auch nicht erteilt werden.
Die Klägerin veranstaltet im Internet Glücksspiele und wirbt dafür. Damit verstößt sie gegen §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 GlüStV. Diese Normen gehören ebenso wie der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 GlüStV zu den „Allgemeinen Vorschriften“ im Glücksspielstaatsvertrag, die unabhängig von der Wirksamkeit des staatlichen Monopols Gültigkeit beanspruchen. Die in §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 GlüStV enthaltenen generellen Verbote der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet bzw. der Werbung hierfür sollen – unabhängig vom staatlichen Monopol – vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlich gebotenen Ausrichtung des Wettangebots am Ziel der Bekämpfung der Wettsucht sowie eines effektiven Jugendschutzes diesen Vertriebsweg für alle Arten der im Staatsvertrag geregelten Glücksspiele und für staatliche wie für private Veranstalter gleichermaßen unterbinden. Eine derartige, an den Zielen des § 1 GlüStV ausgerichtete, grundsätzliche Schutzmaßnahme im Rahmen der Suchtprävention gehört zu dem Bestand allgemeiner Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag, die unabhängig von der Wirksamkeit des staatlichen Glücksspielmonopols weiter fortbestehen.
Das Internetverbot begegnet weder verfassungs- noch unionsrechtlichen Bedenken.
§§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 GlüStV stellen zulässige, insbesondere verhältnismäßige Beschränkungen der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) dar.
Das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie der Werbung dafür ist angesichts des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers geeignet und verhältnismäßig, problematisches Spielverhalten einzudämmen. Das Spielen per Internet zeichnet sich sowohl durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit als auch durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots aus. Hinzu kommt der im Vergleich zur terrestrischen Spielveranstaltung höhere Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und dadurch die Tatsache des Einsatzes und den möglichen Verlust von Geld in den Hintergrund treten zu lassen. Ferner ist das Internetverbot das geeignete Mittel, den im Rahmen der Suchtprävention besonders bedeutsamen Jugendschutz effektiv zu verwirklichen. Der mit dem generellen Internetverbot verbundene Eingriff in die Berufsfreiheit ist durch überragend wichtige Gemeinwohlziele – Schutz der Bevölkerung, insbesondere Kinder und Jugendlicher, vor den Gefahren der Spielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität – gerechtfertigt. Selbst die schwerwiegenden Beschränkungen der unternehmerischen Tätigkeit, zu denen das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet führt, sind angesichts der Spielsuchtprävention und somit eines Gemeinwohlbelangs von hohem Rang nicht zu beanstanden. Soweit der Klägervertreter die Gefahren des Internet anzweifelt und die Einholung eines Sachverständigengutachtens anregt, sieht die Kammer angesichts der vorstehenden Ausführungen keinen zusätzlichen Klärungsbedarf.
Das Internetverbot stellt ebenfalls eine zulässige Beschränkung der unionsrechtlichen Grundfreiheiten – konkret der Dienstleistungsfreiheit gem. Art. 56 AEUV – dar.
Der Europäische Gerichtshof billigt eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird; er sieht diese grundsätzlich als geeignet an, die Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmliche Kanäle zulässig bleibt. Begründet wird dies mit der Förderung der Spielsucht durch die leichte Zugänglichkeit des Internets, der potenziell großen Menge und Häufigkeit des Angebots, der Anonymität des Spielers und durch die fehlende soziale Kontrolle. §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 3 GlüStV genügen auch dem vom Europäischen Gerichtshof geforderten Kohärenzkriterium, nach dem alle Glücksspielsektoren im Wege der Gesamtbetrachtung einzubeziehen sind. Denn im Internet sind Glücksspiele und die Werbung hierfür generell verboten. Dass in Schleswig-Holstein – anders als in den übrigen 15 Bundesländern – seit 1. Januar 2012 aufgrund des dort nunmehr geltenden Glücksspielgesetzes (GlSpielG) auch Internetglücksspiel möglich ist, berührt nicht die Kohärenz der deutschen Glücksspielregelungen und des darin enthaltenen Internetverbots.
Ob die Kohärenzbetrachtung dabei nur bezogen auf das jeweilige Bundesland – hier Baden-Württemberg – zu erfolgen hat, wie der Beklagte im Hinblick auf das Bundesstaats- und Demokratieprinzip annimmt, oder die Kohärenz eine Bundeseinheitlichkeit erfordert, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung, denn im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichts derzeit auch bei bundesweiter Betrachtung hinsichtlich des Internetverbots von einer kohärenten Regelung auszugehen.
Für das sog. Kohärenzgebot lassen sich zwei Anforderungen unterscheiden. Zum einen muss der Mitgliedstaat die Gemeinwohlziele, denen die die Dienstleistungsfreiheit beschränkende Regelung dienen soll und die diese legitimieren sollen, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgen; er darf nicht in Wahrheit andere Ziele – namentlich solche finanzieller Art – anstreben, welche die Beschränkung nicht legitimieren könnten. Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren konterkariert werden. Der Mitgliedstaat ist aber nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dieselbe Politik zu verfolgen; das Kohärenzgebot ist kein Uniformitätsgebot. Es verlangt auch keine Optimierung der Zielverwirklichung. Das gewinnt Bedeutung namentlich in Mitgliedstaaten wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Länder mit jeweils eigener Gesetzgebungsautonomie gehört (vgl. Art. 28 Abs. 1, Art. 79 Abs. 3, Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG). Das Kohärenzgebot kann daher auch nicht bedeuten, dass alle Länder mit denselben Mitteln das anerkannte Gemeinwohlziel verfolgen.
Verfolgt Schleswig-Holstein den Jugend- und Spielerschutz, die ordnungsgemäße Durchführung der Glücksspiele, die Kanalisierung des Spieltriebs und die Vorbeugung und Bekämpfung von Suchtgefahren (vgl. zu den Zielen des Gesetzes § 1 GlSpielG) durch eine im Wege eines Genehmigungsverfahrens (vgl. § 4 GlSpielG) kontrollierte Freigabe des Internets, sehen die anderen 15 Bundesländer diese Ziele (vgl. § 1 GlüStV) am ehesten durch ein Totalverbot verwirklicht. Die beiden unterschiedlichen Ansätze können indes nicht zu einer Verletzung des Kohärenzgebots führen, da sie dasselbe legitime Ziel verfolgen und dieses durch die abweichenden Lösungsmodelle auch nicht konterkariert wird. So sieht das GlSpielG für alle Glücksspielanbieter ein Verfahren über die Erteilung einer Genehmigung vor (vgl. § 4 GlSpielG zur Veranstaltungsgenehmigung im Allgemeinen, § 19 GlSpielG zur Veranstaltungsgenehmigung von Online-Casinospielen, § 20 GlSpielG zur Vertriebsgenehmigung von Online-Casinospielen, § 22 GlSpielG zur Genehmigung als Wettunternehmer, § 23 GlSpielG zur Genehmigung für den Vertrieb von Wetten), wobei die Erteilung der Genehmigung immer an die Erfüllung der Ziele des § 1 GlSpielG (§ 4 Abs. 2 GlSpielG) und die Voraussetzungen der Sachkunde und Zuverlässigkeit geknüpft ist (§§ 4 Abs. 2, 19 Abs. 1 Nr. 2, 20 Abs. 2, 22 Abs. 1 Nr. 2, 23 Abs. 2 Nr. 2 GlSpielG). Hinzu kommen weitere Sicherungsmechanismen wie im behördlichen Ermessen stehende Widerrufstatbestände (§ 4 Abs. 7 GSpielG) und zwingende Versagungsgründe (vgl. §§ 19 Abs. 2, 20 Abs. 3, 22 Abs. 2, 23 Abs. 3 GSpielG). Von allen Anbietern zu erfüllen sind zudem umfangreiche Vorgaben über den Spielerschutz (§ 25 GlSpielG), die Werbung (§ 26 GlSpielG) und den Schutz von Minderjährigen (§ 27 GlSpielG) sowie über Sozialkonzepte zur Suchtprävention (§ 28 GlSpielG). Bei Sportwetten ist in jedem Fall auch das Einvernehmen des sog. Fachbeirats herzustellen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlSpielG).
Hinzu kommt, dass derzeit bundesweit auch faktisch eine Kohärenz hinsichtlich des Internetverbots besteht, da auch in Schleswig-Holstein bislang keinem Internetanbieter eine Lizenz erteilt wurde und nicht absehbar ist, ob und wann dies der Fall sein wird. Die unterschiedlichen Angaben der Beteiligten hierzu in der mündlichen Verhandlung führen aufgrund ihres spekulativen Charakters zu keinem anderen Ergebnis.
Soweit die Klägerseite eine Inkohärenz des Internet(werbe)verbots im Hinblick auf den EPostBrief in Hessen, die „Jackpoints“ in Hamburg und OnlinePferdewetten, OnlineSpielautomaten sowie die Online Spielbank Niedersachsen geltend macht, vermag dem das Verwaltungsgericht – auch unter Berücksichtigung der Ausführungen des VGH Baden-Württemberg im die Beschwerde der Klägerin zurückweisenden Beschluss vom 28. November 2011 – nicht zu folgen. Die §§ 33c ff. GewO, die die Zulässigkeit von Geldspielgeräten regeln, gelten bereits nach ihrem Wortlaut nur für die Aufstellung stationärer Geräte und sind damit nicht auf Spiele im Internet, die diesen Spielgeräten nachgebildet sind, anwendbar. § 2 Abs. 2 RennwLottG verlangt das Vorliegen einer Örtlichkeit, für welche die Erlaubnis erteilt wird. Eine solche Örtlichkeit stellt das Internet gerade nicht dar. Im Übrigen handelt nach dem RennwLottG derjenige ordnungswidrig, der als Buchmacher oder dessen Gehilfe außerhalb der Örtlichkeiten, für welche die Erlaubnis erteilt ist, Wetten abschließt oder vermittelt oder Angebote dazu entgegennimmt (§ 7 Abs. 1 RennwLottG). Gleiches gilt für Spielbanken, die ebenfalls einen örtlichen Bezug zu Gebäuden und Räumen, in denen die Spielbank betrieben werden darf, aufweisen (z. B. §§ 3 Abs. 2, 2 Abs. 2 Nr. 2 des Gesetzes über die öffentlichen Spielbanken in Baden-Württemberg). Soweit für die Spielbank Niedersachsen noch vor dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages erteilte Erlaubnisse fortbestehen sollten, wird hiervon kein Gebrauch gemacht. Was den Vortrag der Klägerin angeht, dass seit Mitte 2010 Spielaufträge an Lotto Hessen mittels eines EPostbriefes durch Spieler mit Wohnsitz in Hessen eingereicht werden können und dass Lotto Hamburg bei OddsetWetten die Tippabgabe an interaktiven Selbstbedienungsterminals (sog. Jack-Points) unter Verzicht auf die bislang erforderliche LottoIdentCard anbietet, geht die Kammer nicht davon aus, dass es sich bei einem solchen Vorgehen überhaupt um Glücksspiele „im Internet”, wie sie von § 4 Abs. 4 GlüStV erfasst sind, handelt. Denn nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 4 GlüStV ist das Veranstalten und Vermitteln „im Internet” verboten, nicht aber die Übermittlung „über” Internetleitungen. Das Verbot von Wetten über Telekommunikationsanlagen (§ 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV) bezieht sich zudem auf das Angebot mittels Telekommunikationsanlagen (etwa SMS-Wetten), nicht aber – wie bei InternetTerminals in den Annahmestellen – auf den Modus der Übermittlung vom Vermittler zum Veranstalter über Telekommunikationsanlagen im Wege der Datenfernübertragung. Sofern die Möglichkeit zur Teilnahme am Lotto per EPostbrief als Veranstalten oder Vermitteln von Glücksspiel im Internet anzusehen wäre, verstieße es zwar gegen das umfassend geltende Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Doch wurde und wird auch von anderen Bundesländern gegen diese von Lotto Hessen eröffnete Möglichkeit der Annahme von Spielaufträgen mittels EPostbrief in Hessen vorgegangen und sie im Sinne einer „Abmahnung” beanstandet. Vor diesem Hintergrund kann nicht festgestellt werden, dass der Gesetzgeber Regelungen getroffen hätte, die das Veranstalten oder Vermitteln von Lotto im Internet ermöglichen oder eine entsprechende Verwaltungspraxis bestünde und daher das Internetverbot aus diesem Grunde unter einer Inkohärenz litte. Schließlich hat der Beklagen-Vertreter in der mündlichen Verhandlung auch überzeugend und von Klägerseite unwidersprochen vorgetragen, dass, würde das derzeit in anderen Bundesländern möglicherweise bestehende Angebot auch auf Baden-Württemberg ausgeweitet, dies umgehend Untersagungsverfügungen nach sich ziehen würde. Dies wird nicht zuletzt auch durch das Vorgehen des Beklagten gegen die unerlaubte Sportwettenwerbung eines südbadischen Fußballerstligisten untermauert.
Die Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 1. Juni 2011 sind auch nicht aufgrund der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache „Zeturf“ und der Rechtssache „Dickinger/Ömer“ als überholt zu betrachten. Der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 15.09.2011 betont, eine nationale Regelung sei nur dann geeignet, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu verwirklichen, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werde, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Von eben diesem Maßstab ist bereits das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 01.06.2011 ausgegangen.
Da die Klägerin weder im Besitz einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV ist noch ihr eine solche wegen des Internetverbots des § 4 Abs. 4 GlüStV erteilt werden könnte, ist das Glücksspiel unerlaubt. Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel ist nach § 5 Abs. 4 GlüStV untersagt. Seine Veranstaltung und Vermittlung sowie die Werbung hierfür durften somit untersagt werden.
Die streitgegenständliche Verfügung vom 18.01.2010 erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als materiell rechtswidrig.
Die angefochtene Verfügung ist hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 LVwVfG). Der Klägerin ist es möglich, aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Bescheides sowie der sonstigen Umstände zweifelsfrei zu erkennen, was von ihr gefordert wird. Von ihr wird unter Hinweis auf die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages das Unterlassen jeglicher Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel und der Werbung hierfür verlangt. Einer weiteren Unterscheidung zwischen den unterschiedlichen Glücksspielarten bedurfte es nicht. In der Begründung des Bescheids wird detailliert beschrieben, welche bisherigen Glücksspiele auf welcher Internetseite der Klägerin nicht mehr zu veranstalten sind. Daraus kann die Klägerin ohne Weiteres erkennen, welches Verhalten sie in Zukunft zu unterlassen hat. Dass im Unterlassungstenor in Nr. 1 des angefochtenen Bescheids nicht sämtliche Glücksspielarten und sämtliche Internetseiten aufgeführt werden, die von dem Verbot erfasst sein sollen, führt nicht zur Unbestimmtheit der Verfügung. Aus Nr. 1 der Verfügung geht unzweideutig hervor, dass die Klägerin jegliches öffentliches Glücksspiel zu unterlassen hat. Auch im Übrigen ist es der Klägerin unschwer möglich zu erkennen, welches Verhalten von ihr gefordert wird. Ob es sich um Glücksspiel handelt, ist der Begriffsbestimmung in § 3 GlüStV zu entnehmen. Dass einzelne Aspekte des Begriffs der Auslegung bedürfen, steht der Bestimmtheit nicht entgegen. Da es nach dem GlüStV für die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel einer Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Bundeslandes bedarf (§ 4 Abs. 1 GlüStV), die Veranstaltungserlaubnis grundsätzlich nur den in § 10 Abs. 2 GlüStV Genannten erteilt werden darf (§ 10 Abs. 5 GlüStV) und das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet grundsätzlich verboten ist (§ 4 Abs. 4 GlüStV), ist für die Klägerin auch unzweideutig zu erkennen, welche Glücksspielangebote unerlaubt sind. In den selten vorkommenden Zweifelsfällen ist es der Klägerin zumutbar, Erkundigungen darüber einzuholen, ob eine beabsichtigte Spielveranstaltung sich als unerlaubtes Glücksspiel darstellt oder nicht. Darüber hinaus wird im Einleitungssatz der Verfügung darauf hingewiesen, dass die Untersagung auf die Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags, namentlich auf § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV gestützt wird. Damit ist unmissverständlich klargestellt, dass solche Glücksspiele, die nicht dem Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags unterfallen, nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung sind. Dies ergibt sich nicht zuletzt aus § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, der mit den Sätzen 2 und 3 dieser Vorschrift in unmittelbarem Zusammenhang steht und demzufolge die Glücksspielaufsicht die „nach diesem Staatsvertrag“ bestehenden oder auf Grund „dieses Staatsvertrages“ begründeten öffentlichrechtlichen Verpflichtungen überwacht. Ebenso wenig bedurfte es für eine hinreichende Bestimmtheit weiterer Ausführungen der Behörde dazu, auf welche Art und Weise die Klägerin der Verfügung nachkommen kann.
Auf welche Weise die Klägerin der Anordnung, Rechtsverstöße gegen eine landesrechtliche Vorschrift zu unterlassen, nachkommt, durfte nämlich in zulässiger Weise ihr selbst als verpflichteter Adressatin überlassen werden. Von der Klägerin wird erwartet, dass entsprechende Vorkehrungen getroffen werden, die das Erreichen des in dem Bescheid genannten Zieles sicherstellen. Maßgeblich ist einzig, dass vom Gebiet des Landes Baden-Württemberg aus Spielangebote der Klägerin nicht mehr angenommen werden können und diesbezügliche Werbung nicht mehr abgerufen werden kann. Auch vor dem Hintergrund, dass in Schleswig-Holstein das Internetangebot zwischenzeitlich zugelassen werden könnte, wird mit dieser Verpflichtung von der Klägerin weder etwas rechtlich oder tatsächlich Unmögliches verlangt, noch ist ihr die Befolgung unzumutbar. Da das Verfahren der Geolokalisation existiert, ist jedenfalls nicht von einer technischen Unmöglichkeit des angegriffenen Bescheids auszugehen. Gerichtsbekannte Internetauftritte anderer Glücksspielveranstalter zeigen, dass es inzwischen Geolokalisationsverfahren gibt, die den Zugriff auf Internetseiten von bestimmten geografischen Gebieten aus verhindern können. Wenngleich möglicherweise nicht ausgeschlossen werden kann, dass gewisse geringfügige Fehlerquoten vorhanden sind oder einzelne Spieler die technischen Hürden bewusst zu umgehen wissen, ändert dies nichts an der technischen Umsetzungsmöglichkeit der streitgegenständlichen Verfügung. Denn die ernsthafte Verwendung des Geolokalisationsverfahrens nach dem aktuellen Stand der Technik ist nach Auffassung der Kammer als Erfüllung der Untersagungsverfügung anzusehen und Umgehungen durch Einzelne sowie vereinzelte, technisch noch nicht vermeidbare Ungenauigkeiten der Geolokalisation wären der Klägerin nicht zuzurechnen, wovon auch die Beklagtenseite, wie deren Vertreter in der mündlichen Verhandlung nochmals bekräftigte, ausgeht. Dies gilt insbesondere für gewisse Unschärfen im Bereich der Landesgrenzen, die aber zwischen Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein nicht bestehen. Sollte es, wie die Klägerin befürchtet, aufgrund der Verwendung neuer Kommunikationsmedien bei der Geolokalisation doch zu bedeutsameren Abweichungen als bislang kommen, wäre ihr eine Kombination der Geolokalisation beispielsweise mit einer Handyortung anzusinnen. Etwaige diesbezügliche datenschutzrechtliche Bedenken der Klägerin teilt das Gericht nicht.
Der Klägerin ist es in Anbetracht des gesetzlichen Verbots und der damit verfolgten Ziele (vgl. § 1 GlüStV) auch zumutbar, den Verboten der Untersagungsverfügung nachzukommen. Selbst die bundesweite Entfernung des Internetinhalts ist ihr zuzumuten, da sie zum einen jedenfalls derzeit im gesamten Bundesgebiet – in Schleswig-Holstein mangels Genehmigung und in den übrigen Bundesländern kraft Gesetzes gem. § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV – verpflichtet ist, die Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels und die Werbung hierfür im Internet zu unterlassen. Zum anderen liegt es im Verantwortungsbereich desjenigen, der eine unerlaubte Tätigkeit ausübt, diese im Geltungsbereich des Verbots zu unterlassen. Unerheblich ist insoweit, dass mit der streitigen Verfügung nur für Baden-Württemberg ein Veranstaltungs- und Werbeverbot ausgesprochen wurde. Denn diese Beschränkung entspricht der nach § 9 Abs. 1 GlüStV auf Baden-Württemberg beschränkten Kompetenz des Beklagten.
Die gegenüber der Klägerin verfügte Untersagung ist auch im Übrigen ermessensfehlerfrei und insbesondere verhältnismäßig. Sie gewährleistet, dass die begangene rechtswidrige Handlung unterbunden und die weitere Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels verhindert wird. Mildere Mittel, welche den beabsichtigten Zweck in gleicher Weise erreichen würden, sind nicht erkennbar.
Verwaltungsgericht Karlsruhe, Urteil vom 26. April 2012 – 3 K 330/10
